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住房公积金提取政协常委吕忠梅:长江保护立法应摒弃“搬家”
来源: http://www.bjdjsb.com    时间:2019-03-12    

长江重庆段“共抓大保护 不搞大开发”的标语。

全国“两会”时间一到,也是吕忠梅这一年忙碌的开始。

(本文转载:石家庄传媒网:)

现任第十三届全国政协常委、全国政协社会和法制委员会驻会副主任的吕忠梅已在全国“两会”上建言长江立法17载。

2018年,十三届全国人大常委会将《长江保护法》列入一类立法计划,并启动了立法工作。《长江保护法》将是我国首部国家层面的流域性法律。

作为《长江流域立法研究》国家社科基金重大课题的首席专家,吕忠梅和她的团队从上世纪90年代就启动了长江水资源保护立法的调研,为此他们走遍了沿江各省、各部门,了解长江流域面临的问题,也整理分析了十几个国家的流域立法资料并专门派人到欧洲进行流域立法研究。

他们发现,在现有法律授权下,长江流域管理体制上“九龙治水”、条块分割与各自为政是现实的存在。在中国,能否建立协同型管理体制是立法成功与否的关键。诸多国家的流域立法实践表明,流域管理体制并没有统一模式,但协同性是核心。长江保护立法必须在把握长江流域特性的基础上,根据我国的经济社会发展需要,以建设高质量的长江经济带为目标进行体制设计。

“这恰恰是流域立法的复杂性,”吕忠梅在“两会”期间接受专访时说,长江保护立法应摒弃就保护谈保护或者将环境保护法的相关制度“搬家”的简单思维,突破利益固化藩篱、破除体制机制障碍,以整体性思维制定综合性的《长江保护法》。

流域立法“没有统一的模式才是规律”

“两会”前,吕忠梅已向全国人大环资委提交了一份完整的《长江保护法草案(专家建议稿)》,这份建议稿以“生态修复优先、保障水安全、公平配置流域水资源、促进流域可持续发展”为立法原则,由“总则——流域监督管理体制——流域水安全保障——流域生态保护与修复——流域水污染防治——流域可持续开发与利用——流域执法保障——法律责任”八章一百五十余个条文构成。

在建议稿中,吕忠梅及其团队专门针对长江流域特有问题,设计了只适用于长江流域的协调开发利用与生态保护的重点制度,这些制度以长江流域生态承载力为“红线”、以保障流域生态安全为“底线”,比如控制性水库群统一调度、河湖空间用途管制等专门制度。

“这些制度不能完全适用于黄河流域、也不适用于珠江流域。”吕忠梅说。

为了给长江立“良法”,吕忠梅的团队收集整理了世界上有大流域立法的十几个国家的相关立法并进行了比较研究。为更好了解不同国家流域立法产生的背景以及实施情况,团队成员专门赴欧洲开展对欧盟国家及荷兰的相关立法研究。

一开始,他们抱着寻找流域立法“普遍规律”、发现“通行模式”的希望去进行研究,亦或能够找到不同国家相似的立法模式。

可对十几个国家的流域立法研究的结果,他们并没有找到流域立法的多少“共性”,而是发现,越是成功实现立法目标的流域立法,越是与本国的国情、与流域特性、与法律传统结合紧密。“没有统一的立法模式才是规律,但所有的流域立法都以建立流域体制、流域制度,解决流域特殊问题为核心”。

法国的塞纳河流域、美国的田纳西和五大湖、欧盟的莱茵河和多瑙河等是大流域立法中比较成功的代表,美国的密西西比流域立法以失败告终,这些成功与失败以及原因也为团队的深入提供了极好的借鉴……

吕忠梅觉得,于他们而言,更有意义的是他们了解到这些流域立法为什么成功、为什么失败,为什么不同国家在遭遇几乎相同的流域问题时却选择了不同的治理模式、不同的法律制度。“不同治理模式、制度体系都与这个国家的政治体制、国家治理方式、流域特性紧密结合,体现本国特色。这也告诉我们要研究长江流域立法,必须更加清楚的理解和了解中国国情、长江“水情”、社会“民情”,做中国特色的长江保护法,而不是简单的移植别国体制和法律制度。”

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